政府引导基金，是指由各级政府通过财政预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用市场化股权投资方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。从数量来看，政府引导基金以创投引导基金、产业引导基金居多。

一、专项审计不可或缺

政府引导基金具有较浓的市场化运作色彩，与政府资金或国有企业较为直接、偏微观的资金管理方式不大相同，其监管偏间接、宏观一些，专项审计是它监管的重要抓手之一。

在实际工作层面，一只政府引导基金通常会面临两类审计，一类是财务审计，以年度审计为主，审计机构主要由具备一定资质、社会化的会计师事务所执行；另一类是专项审计，由中央、省、地市等各级政府审计部门负责实施。

财务审计是一种把引导基金视为一家企业（无论是公司还是有限合伙），对其财务状况进行全面、客观、独立评估的行为，主要目的是确定企业财务报告的准确性，评估企业的财务状况和经营业绩，为企业经营决策、为出资人、债权人及社会公众提供信息支持。企业财务审计的主要法律依据包括《会计法》、《审计法》以及相关的会计准则和会计制度‌。财务审计的结果一般体现为审计报告。

对于政府引导基金来说，仅有财务审计是不够的，还需要专项审计。专项审计是在特定情况下对特定领域或项目进行深度审查和评估的重要手段，旨在解决特定问题或满足特定需求‌，它具有明确的目标和重点，具有更高的灵活性和针对性。财务审计偏于关注微观，而专项审计则往往谋求通过关注微观来得出偏宏观性结论。

对引导基金的专项审计，可以通过“摸家底、揭问题”，来评估政策目标的达成度，比如说基金对科技创新和产业培育的支持度是否达到预期目标；并为接下来“防风险、促改革”提供决策依据，促进提高财政资金使用绩效。

二、审计效率有待提升

据业内人士反馈，近些年，我省引导基金的专项审计工作，在评估绩效、发现问题、提出整改建议等方面发挥了积极、重要的作用。但同时，也存在一些有待改进和提升之处。其中包括：

1.审计执行过程中对法律法规规章梳理不够清晰

约束引导基金行为的法律法规规章涉及国家、地方两个层面：

（1）国家层面的法律法规

包括《审计法》、《公司法》、《合伙企业法》、《证券投资基金法》等法律，国务院《私募投资基金监督管理条例》、财政部《政府投资基金暂行管理办法》、国家发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》、中国证券投资基金业协会《私募投资基金登记备案办法》等法规。

（2）国家部委行政规范性文件及省级政府规章

例如：<财建[2011]668号 财政部 国家发展改革委关于印发《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》的通知>等规范性文件，《河南省促进创业投资发展办法》、《河南省股权投资引导基金管理办法》等地方规章。

有些情况下，审计工作展开过程中，对一只（或同一类）基金究竟适用哪些法律法规规章，因缺乏系统权威的梳理和解读，导致认识不一，尺度难以把握，甚至出现偏颇。比如说，在对国资参与的创投基金的审计时，把用于管理国有企业的法规条文作为基金运行是否合规的依据，不考虑创投基金自身的运行规律，以不符合国有资产保值增值的要求为由，抓住个别项目的投资风险，忽略基金的整体业绩，忽视从其对创新创业、产业培育、带动财政收入、促进就业等社会经济效益角度综合评估基金运行效能，系统性整体评估基金投资风险与收益；再比如，机械地拿后发布的法规规章去套几年前成立的基金的出资、投资及信息披露行为，得出不合规结论并要求整改。

因此，审计工作开始前，如果对审计人员进行适当培训，统一对各类别基金适用法律法规规章的认识，无疑将会提高审计结果的准确性、可靠性。

2.审计团队成员的组成不稳定

引导基金专项审计大多集中在特定的时间段，基金资金规模大、数量多、业务专业度高，可谓时间紧任务重，单纯靠各级政府审计部门是很难完成任务的，这就需要统筹整合审计资源实施审计。大多数情况下，由审计主管部门通过统筹组织审计部门、政府机关、金融、财政、国企等审计人员，组成审计组进行。少数情况下，也有采取聘用第三方中介机构进行专项审计的。

在历年审计时，对同一只基金执行审计的审计组成员，几乎都在变动。有些被临时抽调的审计人员，对各类引导基金的设立背景、运行特征、出资人及管理人的责权利等并不十分清楚，一定程度上存在把财政直接投资资金、国企直接投资资金与财政委托国企出资引导基金资金混同，把产业引导基金与创投基金、天使基金混同，把基金收益视同每个项目都要盈利、而非整体综合评估基金收益的现象。

这些现象导致审计工作不少时间精力消耗在引导基金相关常识、法律法规、政策背景及审计重点、审计框架的理解、交流、沟通、协同上，无谓增加了工作量和工作难度。如能保持历年审计成员的相对稳定，则对工作效率提升大有裨益。

3.多头审计，互不协同

对于一些多元出资主体参与的引导基金来说，审计工作中经常存在“各吹各号、各唱各调”的情况。由于出资方中有不同层级的政府财政主体，各级财政部门往往分别各自组织审计，以战略新兴产业创投计划参股基金为例，每年上半年，至少会发生中央、省两级部门各自组织的两轮专项审计，大体在3-5月份交叉进行，有的基金还有地市级财政出资，市级财政也会安排自己的审计。这样一来，各级财政部门委派的审计机构各行其是，互不沟通、协同，难免产生重复劳动，消耗了审计资源和经费，加重了基金各当事方的工作负担，造成了不必要的社会资源浪费。

除了同一时期各主体交叉重复审计外，同一级别的审计，还存在“后任不认前账的现象”，即本年审计机构对往年审计结果持低采纳度的态度，对于一只基金过往已经发生的事件，比如：设立、出资、投资决策合规性等，明明往年审计报告已有结论，本年审计机构经常不予理会，而是从头至尾再重复一遍审计历程：调阅、收集、复印全部档案，访谈问询相关当事人，要求基金出资人及管理人出具说明、证明等等。有时还会出现对同一件事情，不同年份的审计结论认定不同的现象。

三、一点建议

针对基金专项审计工作存在的审计结果互不相认的问题，建议省财政厅协同国家审计署省派驻机构、省审计厅联合会商，尝试建立国有引导基金专项审计报告互认共享机制，以便降本增效。

首先是共享和互通，上下级、同级别部门主导的对某只基金先做的审计，应分享审计报告，后做审计的部门根据实际需要，可直接采纳在先的审计报告，不再重新从头到尾审计一次，如确有特殊审计需求，而在先的审计报告又无法满足，可以就新增特殊需求部分启动增量审计，其它部分仍可沿用在先的审计报告中的内容及结论。

其次是互认，应规定：低规格审计对高规格审计结果和效力的当然认可和可使用，在同一个周期内（比如说1年）同级别（省部、地市）之间、下级政府相关部门对上级政府相关部门同类别审计报告的认可和可使用。

再次是协同，一是不同层级之间审计工作的协同，比如说，在中央、省、地市财政都需要对同一只基金进行专项审计的情况下，大家应互通信息、表达审计诉求，随后在整合各方诉求的基础上，共同委派一个审计机构，或者共同委派各自审计人员组成审计组，来执行审计任务，审计结果大家共享，审计费用大家分摊。这样，不仅可以大大减少工作量，降低费用，也可以提高效率。二是，同一层级下一年审计对往年审计结果的认同，下一年的审计可以把重点和精力放在本年发生的事件上，对往年的审计事件除存疑之处外，完全可以少投入精力，避免年年重复劳动。

最后，再拓展一下，在其它像国企、政府部门与投资、建设相关的领域进行的专项审计是否也可以建立互通、共享、互认、协同机制呢？