今年9月26日召开的中央政治局会议强调，要守住兜牢民生底线，重点做好应届高校毕业生、农民工、脱贫人口、零就业家庭等重点人群就业工作。此前一天出台的“中共中央 国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见”指出：“就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。”明确要求“ 强化宏观调控就业优先导向。把高质量充分就业作为经济社会发展优先目标，纳入国民经济和社会发展规划，促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，提高发展的就业带动力。健全就业影响评估机制，重大政策制定、重大项目确定、重大生产力布局要同步开展岗位创造、失业风险评估，构建就业友好型发展方式。”笔者认为，要构建就业友好型发展方式，实现高质量充分就业，就必须破除城乡二元体制，积极稳妥推进城市化，把城市特别是大城市、特大城市、超大城市作为增加就业的主要载体。

一、在一般农村发展非农产业的条件差难度大成本高效益低速度慢

就业岗位来自产业发展，扩大就业的治本之策是促进产业发展。产业发展是有条件和规律的，促进产业发展必须尊重客观经济规律。按照经济社会发展的一般规律，随着工业化的启动和发展，农业机械化逐步推进，农业农村人口开始向工业转移，制造业就业岗位在整个就业岗位中的占比持续上升。进入工业化中期以后，随着资本有机构成的持续提高，自动化、智能化技术设备的推广，制造业就业岗位在整个就业岗位中的占比开始下降，服务业就业岗位在整个就业岗位中的占比加速上升，服务业逐渐成为增加就业的主渠道。由于规模聚集效益的作用，服务业的持续健康发展需要人口的规模聚集，人口规模越大，密度越高，服务业发展的条件越好，成本越低，效益越高，发展越快，这是城市服务业发展水平比农村高的根本原因。由于村庄规模小，缺乏服务业发展所需要的规模聚集效益，在一般村庄发展服务业的条件差，难度大，成本高，效益低，速度慢。在城市常见的诸多服务业如饭店、宾馆、商场、洗浴中心、影剧院、专卖店等等，在远离城市的一般农村很难见到，就是因为这些村庄的常住人口少，消费需求达不到开办这些服务业的最小有效规模，强行开办必然亏损。因此，在小规模分散的一般农村，服务业很难持续快速发展，服务业就业岗位也就难以持续快速增加。笔者老家的一个户籍人口2000多的村庄，改革开放几十年以来，商业仍然是那个小卖部，只不过规模比过去大了些，商品种类也多了些；医疗仍然是当年那个赤脚医生办的卫生室，只不过医生变成了原赤脚医生他儿子，当年的中医为主也变成了纯西医；村里学校的学生数也由当年笔者在那里上学时的近500人减少到现在的百十来个；全村至今仍然没有小餐馆、理发店等在城市常见的服务业摊点，村民理发仍然靠邻村的理发员定期来理。服务业发展比较好的村庄绝大多数属于城中村、城郊村以及少数有旅游和文化资源的特色村。城中村城郊村服务业发展的原因并不在这些村庄本身，而是在于这些村庄位于具有巨大人口规模的城市之中或附近，从而能够获得城市的规模聚集效益。少数具有旅游和历史文化资源的特色村虽然能够借助人流发展服务业，但这种发展模式很难推广到占村庄绝大多数的一般农村。

在农村发展问题上，不能把特例当作一般，忽视成功经验是否具有普适性和可推广性，以行政手段拿少数村庄发展起来的例子宣传推广，忽视占村庄绝大多数的一般农村。由于种种原因，有些远离城市的一般农村靠工业发展起来，成为远近闻名的明星村，如刘庄村、华西村等老的先进典型，以及外出务工人员返乡创业发展起来的特色产业村，如确山县的小提琴专业村、长垣县的卫生材料专业村、虞城县的钢卷尺专业村等，还有前些年靠扶贫发展起来的城头村尾类的加工业车间，如平舆县的户外产品加工专业村等等，这些村的工业虽然能够解决一部分乃至大多数村民的就业问题，但这些村的教育、医疗、文化、科技等服务业仍然远远落后于城市，要缩小这些方面的城乡差距也并非易事。这些远离城市的村庄企业与城市及其郊区的企业相比，持续发展的难度和风险仍然比较大，做大的企业最终还是会迁往城市。从长远看，这些村的大部分村民也会迁往城市。

二、农村常住人口持续减少的事实证明在农村就地增加就业的难度大

农村常住人口持续减少是一个挡不住的趋势。网络搜索可知，户籍人口一亿出头的河南外出务工人数高达3670万人，安徽、湖南、江西、重庆的外出务工人员也都超过2000万人。如果能够在农村就地就业，这些人为什么要离乡背井抛妻别子外出务工呢？前年去山东省泰安市肥城市汶上镇调研，看了四个村庄，常住人口只有户籍人口的四分之一，绝大多数是老年人，90%的农户在城里买有房子，绝大部分农户的耕地已经流转或托管实现了规模化生产经营。该镇党委书记介绍，全镇户籍人口8万左右，现在常住人口只有3万左右；镇所在地常住人口最多时3万左右，现在只有大约1.2万人；多数学生都随父母进城就学了，全镇所有行政村都没有小学了，只有镇所在地才有。前不久去黑龙江省佳木斯市桦川县星火乡调研，乡领导介绍，全乡户籍人口6000左右，现在常住人口只有400左右，且绝大多数是老年人，大多数青壮年劳动力都去城里就业居住了，孩子也随父母在打工城市就学了；号称“新中国第一集体农庄”的老先进典型星火村，是朝鲜民族特色村，3A级旅游景区，建有33栋民宿发展旅游业，也挡不住村民进城的步伐，全村户籍人口2431人732户，现在常住人口只有118人68户。据我们实地调查，河南农村常住人口减少的程度虽然不如上述两地，但绝大多数远离城市的一般农村的常住人口也在持续减少，相当大一部分房屋处于闲置状态。我老家的房屋已经闲置30多年，我老家的四邻只有东邻有人居住，南、北、西三家的房屋都处于闲置状态。在豫东调研时看到，县领导筹集资金3000万元在一个村庄打造乡村振兴样板，除了硬化道路、修建下水道、搞绿化、刷墙等美化环境的施工人员外，很少看到本村村民，给人一种冷冷清清的感觉，让人怀疑这样的投资能不能吸引进城农民回流，长远看会不会导致村庄基础设施闲置浪费。一位来自家乡的老支书介绍，现在多数农村的女青年也进城打工了，留在农村的女青年找对象，要求男方“一动两不动”，“一动”就是有一辆小轿车，“两不动”就是在县城以上的城市买有房子，在农村也有新房子。女方之所以这样要求，就是为了婚后能够过上城市生活，孩子能够接受城市高质量的教育。“一动两不动”加上办婚礼的费用，最少也得100多万元，不进城务工经商，一般农户在农村很难挣到那么多钱。因此，那些没有进城打工的男青年很难找到对象，仅他自己所在的村民小组，就有6个大龄男青年找不到对象。前年去尉氏县调研，教育局领导介绍，由于农村人口持续减少，越来越多的农村幼儿园持续关闭，最多的一年关闭了20多所。按照这种趋势发展下去，设想一下现代化基本实现以后的一般农村什么样子，大概率会随着人口向城市的持续稳定转移，远离城市的一般农村会成为几户甚至一两户规模化农场主居住的居民点，其他农户的房子和宅基地中的大部分被复耕成为耕地，少部分被开发利用发展养殖业，最近的乡镇所在地会成为周边农场主的服务中心。

三、让市场机制在城乡资源配置中发挥决定性作用

城乡融合协调发展的前提条件是城乡捅开，彻底破除城乡二元体制，让市场机制在城乡资源配置中发挥决定性作用，让生产要素特别是人口在城乡之间自由流动，农村人口愿意进城的能够顺畅进城，城市人口愿意下乡的能够下乡，政府顺势而为做好相关跟踪服务工作。

有人认为大多数人口分散在超小规模的农村才有利于社会稳定，担心人口向大城市聚集不利于社会稳定，进而要求严格控制大城市规模，阻碍农民向城市特别是大城市转移，以行政手段强令城市生产要素向农村转移，美其名曰“城市支持农村”，这种认识是片面的，也是狭隘的。古人云“上工治未病”，这种认识的片面性在于只从已经发生的群体性事件规模角度看问题，片面强调小规模的群体性事件比大规模的群体性事件容易处理，没有从防止群体性事件发生的角度看问题。发展是稳定的基础，稳定是发展的条件。固然没有稳定就难以发展，反过来，没有发展的稳定就是无源之水，无本之木。以发展求稳定能够长治久安，以牺牲发展求稳定难以持久。从城乡关系的角度看，即使把全国90%的人口都分散在超小规模的农村，如果他们仅靠人均一亩多地讨生活，不能非农就业，收入很低，生存艰难，所谓“饥寒生盗心”，发生治安案件乃至群体性事件的几率必然会大幅度上升。中国历史上的专制统治者出于维护统治地位的需要强调重农抑商抑工，使绝大多数人口都分散在农村，严重阻碍非农产业发展，但仍然难以避免农民起义导致王朝更迭。即使全国90%以上的人口都集中到城市，城市群中心城市的规模达到千万人以上，如果他们能够充分就业，能够感受到公平正义，有健全的社会保障体系，能够保障市民的基本生活，他们也不会冒着坐牢乃至杀头的危险参与闹事。所以，能否保持社会稳定，不在于人口分散在农村还是集中于城市，而是在于他们能不能充分就业，收入能不能持续增长，能否感受到公平正义。因此，城市支持农村的最好办法不是派人“三下乡”甚至拿钱支持农村发展，提高农民进城的机会成本，而是优化城市经济特别是民营经济发展环境，促进城市经济持续健康发展，为进城农民提供充足的就业岗位、必要的居住条件、社会保障和公共服务，欢迎、帮助农民来城市就业居住，进而成为城市居民。同时深化农村产权改革，把农民在农村的权益明确到个人并能够变现，降低农民进城的机会成本，确保进城农民在农村的权益不受损害。在此基础上促进耕地向留在农村的种地大户集中，持续提高其人均耕地水平，扩大户均耕地规模，从而提高农业生产效率和农业效益，使农民种粮收入等于乃至高于进城务工的收入。

总之，要把城市特别是大城市、特大城市、超大城市及其郊区作为非农产业发展的主要载体，把培育特色优势产业集群作为制造业发展的主要方向，把城市服务业发展作为增加就业的主渠道，把引导支持农民向城市持续稳定转移作为破解“三农”问题的主要途径，把缩小城乡差距的着力点放在缩小城乡人均收入差距上，把增加农民收入的着力点放在农业规模化机械化自动化智能化上，把强化民营企业家预期优化民营经济发展环境作为增强经济动力的重中之重，把培育民营高科技企业作为高质量创新发展的重点，把高水平安全建立在经济持续健康发展的基础上。