日前，《旅游强国建设“十五五”规划》（以下简称《规划》）正式发布，这是首个以“旅游强国”为主题的国家级专项规划。

“十五五”规划《纲要》首次将“旅游强国”写入国家五年规划。在16个“强国”建设目标中，旅游强国与航天强国、能源强国、金融强国、农业强国一同“上新”。旅游，这个曾经被看作是“玩儿的事儿”，正式上升到国家战略层面的高度。

“旅游强国”是什么、怎么建、建什么？业界多位专家学者说出了自己的理解。

“十五五”规划《纲要》提出，深化以文塑旅、以旅彰文，推进旅游强国建设。“旅游强国”首次写入国家五年规划，擘画“诗和远方”壮美风景。图为游客在世界文化遗产大足石刻景区参观。新华社

破题

旅游强国不只是“人多钱多”

过去提到旅游业，可能不少人的第一反应是“门票收入”“接待人次”。但在“十五五”语境下，旅游强国的内涵早已超越了单纯的产业范畴。

“旅游强国不是简单的规模指标领先，而是实现游客满意、群众受益、产业强劲、文化彰显的有机统一。”江苏省无锡拈花湾文化旅游发展有限公司董事长吴国平给出了一个精炼的概括。

中国旅游研究院院长戴斌则从更高维度阐释了旅游强国之“强”——不仅体现于产业规模和经济贡献，更体现于文化的厚度、文明的温度和价值的高度。习近平总书记强调，“着力完善现代旅游业体系，加快建设旅游强国，让旅游业更好服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴”。在戴斌看来，这句话精准勾勒出旅游强国之“强”的深层内涵。

这种定位的转变，有着坚实的数据支撑。2025年，国内出游人数达65.22亿人次，同比增长16.2%；全球旅游业整体增长率为4.1%，而中国旅游经济同比增速高达9.9%。世界旅游业理事会的数据显示，中国在旅游规模和经济影响方面为全球树立了标杆。与此同时，旅游业的“乘数效应”同样亮眼——旅游业每收入1元，可带动关联产业收入约4.3元。

然而，亮眼数据的背后，短板依然不容忽视。戴斌坦言，“十五五”时期推动旅游业高质量发展，需要有效解决旅游发展不均衡、游客满意度不够高、发展动能不够新、居民获得感不够多等问题。这些短板，恰恰是“十五五”时期需要集中力量解决的问题。

针对这些问题，《规划》给出了到2030年的清晰量化目标：国内居民出游83亿人次，总花费达到7.7万亿元；入境旅游1.9亿人次，总花费超过1500亿美元；旅游及相关产业增加值占GDP比重稳步提升。

“这三组目标任务，实际上划定了一条增长逻辑的根本转变线。”国家发展改革委宏观经济研究院社会发展研究所社会事业研究室主任邢伟接受中国发展改革报社记者采访时表示，当前，国内旅游年接待已突破65亿人次，单纯靠“拉人头、卖门票”的空间正在收窄。未来5年，核心命题是从“流量”转向“增量”，从“人次扩张”转向消费质量、产业链延伸和综合效益。

立心

首次提出旅游普惠性目标

记者注意到，《规划》首次提出旅游普惠性目标——到2030年，人民群众的旅游获得感、幸福感明显增强，旅游公共服务体系不断完善，人民群众旅游满意度持续提升，旅游的普惠性进一步凸显。

“普惠性”三个字写进国家级旅游规划，意味着什么？

戴斌对普惠性有着深刻的理解：“中国服务的价值取向是普惠而非精致。以前我们谈服务品质，往往聚焦高端酒店、VIP接待。但真正检验服务水平的，是普通游客在县域、在乡村、在日常场景中的真实体验。”

具体来看，《规划》从制度、空间、服务三个维度进行了系统部署，也印证了戴斌的理解。

在制度方面，《规划》明确提出落实职工带薪休假制度，鼓励弹性错峰休假，支持有条件地区推广中小学春秋假。北京第二外国语学院首都文化和旅游发展研究院执行院长厉新建认为，这才是释放旅游消费潜力的制度基础。“仅靠景区改造，解决不了集中出游导致的拥堵问题。只有时间分布更均衡，旅游体验才能真正提升。”

在空间方面，《规划》推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、长江中游等城市群旅游一体化发展，发展县域旅游，培育一批旅游名县，促进城乡客源双向流动、资源优势互补。对此，戴斌表示，要利用好文化廊道、地理廊道和“八纵八横”铁路等交通廊道，让更多人“出得了门、去得了远方”。同程旅行发布的《2026“五一”旅行趋势报告》显示，今年“五一”，县域目的地相关旅行产品预订热度同比上涨128%，增速领先省会城市。

在服务方面，《规划》专章部署完善旅游公共服务，把停车难、预约难、如厕难等“关键小事”作为重点回应。同时，加强适应老年人、未成年人、孕婴、残疾人等群体需求的无障碍设施建设改造，推进旅游服务适老化。“这些微小的民生问题，恰恰是检验旅游强国建设成效最直观的指标。”邢伟强调。

邢伟从宏观经济视角分析了旅游普惠性的意义。他认为，在扩大内需、建设全国统一大市场背景下，旅游强国建设是兼具消费拉动、就业吸纳、区域协同三重价值的关键稳增长抓手，能够打通国内大循环中居民服务消费与城乡、区域资源要素流通的堵点。

专家学者一致认为，要让普惠性真正落地，还需要多方共同努力。制度层面，需要推动带薪休假和春秋假从“鼓励”走向出台可操作的实施细则；供给层面，要扩大平价旅游产品、乡村旅游、城市休闲产品的覆盖面；治理层面，要继续对强迫购物、宰客、虚假宣传等行为保持“零容忍”；数字层面，要用智慧旅游降低县域、乡村和老年群体的出游门槛。

值得注意的是，《规划》还特别关注了入境游的体验。随着免签政策的持续优化，入境游迎来爆发式增长。《规划》提出加大外语导游培养力度，推广应用智能翻译设备。优化离境退税服务，鼓励更多退税商店提供“即买即退”服务。“这不仅是为了促进更多外国游客消费，更是为了通过他们的镜头和口碑，向世界展示一个真实、立体、全面的中国。”邢伟说。

赋能

以“三化”培育新动能

《规划》将培育壮大旅游业发展新动能作为旅游强国建设的重点任务，明确坚持智能化、绿色化、融合化方向，因地制宜发展新质生产力。“这‘三化’中的每一个都对应着一条产业链的重构，也预示着未来5年文旅经济的巨大机遇。”邢伟告诉记者。

“十五五”期间，推动文旅深度融合被列为首要任务。《规划》推动文旅与一二三产业跨界联动，积极培育农业旅游、工业旅游、体育旅游、交通旅游、康养旅游等融合业态。丰富文旅体商等融合业态，鼓励商业街区、商圈等引入非遗体验、文创市集、演艺、特色餐饮等场景，推动赛事票根联动景区参观、餐饮消费、商业购物等。“这种‘旅游＋’和‘＋旅游’的模式，正在打破行业的壁垒。”邢伟表示。

融合化的带动作用已经初步显现，赛事经济、演艺经济活力迸发——2026年F1中国大奖赛三天就带动上海旅游消费超55亿元，东莞超级草莓音乐节三天带动约3.6亿元综合消费。在业内看来，这些案例证明，融合化能够有效延伸产业链，提升价值链。

《规划》强调将绿色发展理念贯穿规划、开发、运营全过程。完善资源环境承载力动态评估体系。依法依规合理利用国家公园、自然保护区、自然公园等资源，推出一批特色生态旅游线路，鼓励使用核证自愿减排量抵销旅游碳排放。“这既守住了生态底线，也为生态旅游、自然教育、户外运动打开了广阔的新空间。”邢伟认为，当游客在森林中呼吸新鲜空气、在海边参与净滩行动，他们消费的不仅是风景，更是一种绿色的生活方式。

针对近年来人工智能的快速发展，《规划》提出推动数智技术和数据要素在旅游场所深度应用，提升旅游行程规划、导游导览、沉浸式体验、流量预警、安全监管等全链条技术水平。同时，加强旅游高质量数据集建设，提升文旅行业大模型服务能力；加大游乐游艺设施设备、邮轮游艇、低空旅游装备、沉浸式体验装备、安全检测监测平台等研制力度。邢伟认为，文旅与科技融合、内容生产将是未来的新赛道。“动漫、游戏、科技相关产业将加速细分赛道培育，成为重要的增长极。从AI（人工智能）导游到VR（虚似现实）复原古迹，从大数据预测客流到智慧化应急指挥，智能化正在重塑旅游的全流程。”

更值得关注的是，《规划》还提出拓展海洋旅游发展空间，构建串联南北的海洋旅游带，高标准推进海南国际旅游消费中心、横琴国际休闲旅游岛、平潭国际旅游岛建设。发展邮轮、游艇旅游，推进邮轮港口和公共游艇码头建设，优化邮轮航线和产品，稳步扩大游艇消费试点。在业界看来，海洋旅游、冰雪旅游四季运营、研学康养、低空旅游等，都将成为未来的新增长点。

（来源：中国发展改革报社 作者：荆文娜）